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《公務員法》與中國特色現代公務員制度研究

雖然公務員制度經過數十年的發展,最終以法律形式確認下來,但仍存在制度與現實分離的現象。當前,即使在《公務員法》中明確保障的公務員權利還缺少具體的保障措施和程序,這違反義務與權利間的平衡。在今后的公務員制度改革中,應增加公務員權利救濟的規定,針對公務員權利保障救濟制定綜合性規章,為公務員提供合理救濟途徑。修訂《公務員法》僅是黨的十八屆四中全會提出的法治國家建設的第一步,今后應該不斷深化中國人事行政的立法改革,通過制定公務員工資法、倫理法等,健全中國特色公務員法律體系,最終實現國家治理體系和治理能力現代,完成中國現代國家的建構。

文/白智立 王琳琳

 

北京大學政府管理學院 副教授

 

 

 黨的干部制度與中國現代公務員制度

1993年101日,《國家公務員暫行條例》(以下簡稱《暫行條例》)開始實施,中國建立了自己的現代公務員制度。中國現代公務員制度具有鮮明的中國特色,這主要體現在中國公務員制度與黨的干部制度的關系上。干部制度是中國現代公務員制度的基礎,當前中國仍保有黨的干部制度。如果將干部制度看作中國公共人事管理的大系統,那么中國的現代公務員制度則為其中的一個中系統或小系統。

中國在推進現代公務員制度建設的過程中,除積極推進《國家公務員暫行條例》《中華人民共和國公務員法》(以下簡稱《公務員法》)等制度建設和設立原國家人事部、國家公務員局等綜合人事行政組織架構外,試驗式改革方式也發揮了重要的作用。理解中國現代公務員制度的建設和改革,需要以完善黨的干部制度為視角,依托《公務員法》所展現的中國現代公務員制的建構特點,探究現代公務員制的中國特色。

 

 從《暫行條例》到《公務員法》

《暫行條例》規定了國家公務員的義務和權利、獎和懲、穩定和流動、預防和監督,是公務員管理法制化的重要舉措。2006年,《公務員法》正式實施,涵蓋公務員管理的方方面面,進一步推進了干部人事工作的科學化、民主化和制度化。2018年《公務員法》修訂案頒布,將已成熟的改革成果上升為法律規范,突出政治要求,完善公務員職務和職級,推動分類改革,并強調嚴格管理與正向激勵相結合。無論是《暫行條例》還是《公務員法》,都加強了人事行政的制度建設,推動了韋伯意義上的制度型統治或現代行政官僚制在中國的建構,是推進我國現代國家建構,改進國家治理,適應現代化發展的重要舉措。

與《暫行條例》最大的不同在于,《公務員法》不僅針對公務員,而是中華人民共和國成立以來制定的第一步全面規范干部管理的法律。從20世紀80年代啟動相關的立法進程,到200611日《公務員法》生效實施,這部法律對中國的公務員制度建設,以及干部制度乃至國家治理改革都有著舉足輕重的意義,是中國公務員管理法律體系中最為核心的部分。

與《暫行條例》相比,《公務員法》管理的對象有較大的擴展。從《暫行條例》規定的“適用于各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員”,到《公務員法》規定的“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。將原干部群體中的多個干部類別正式納入《公務員法》的管理范疇,因此,《公務員法》又可稱為“干部法”。同時,對中國而言,依《公務員法》管理干部或公務員,也是公務員與干部管理和國家治理模式的重要轉變。

《公務員法》出臺后,中國基本建立起了人事行政有法可依的制度框架,將公務員管理納入法治體系之中。自此,公務員的管理必須根據《公務員法》制定的基本原則和相關規定進行;與此同時,相關重大人事行政制度的變更和改革更需要在《公務員法》修改或法律授權的前提下進行,從而真正實現依法人事行政、依法人事行政改革以及保證中國現代公務員制的連續性和穩定性。

同《暫行條例》相比,《公務員法》的另一個變化是法律條文的增多?!稌盒袟l例》共1888條,而新修訂的《公務員法》則為18113條,比修改前增加了6條,較《暫行條例》增加了25條法律規定?!豆珓諉T法》法律條文的增加和內容的細化,既擴大了法律的管理空間,同時也使《公務員法》更具法律執行的可行性和可操作性,為我國有效實現依法人事行政提供了更為有利的條件。

 

 《公務員法》中的中國特色公務員制度

與標志著中國公務員制度建立的《暫行條例》的制定時期不同,中國制定《公務員法》基本告別了前一時期對外來制度的集中引入,更多地從之后相關改革經驗中,通過將部分改革成果寫入《公務員法》的方式推進制度建設。這是《公務員法》的顯著特點之一。與此同時,我們還可以從《公務員法》中進一步析出中國現代公務員制的特色。

(一)《公務員法》與中國公務員管理法律體系

脫胎于《暫行條例》的《公務員法》,總體上保留了《暫行條例》的基本框架,并進一步充實發展。2000年重啟《公務員法》立法進程之時,我國的人事行政改革者們就已對《公務員法》制定的立法原則和指導思想做出了明確的規劃。這體現在200112月中共中央政治局常委會討論并原則同意的中組部、原人事部《關于制定公務法有關問題的請示》以及原人事部部長張柏林在全國人大常委會所做的《關于<中華人民共和國公務員法(草案)>的說明》中。
主要內容為:將黨的機關工作人員納入公務員的范圍,堅持黨管干部的原則,在總則中明確貫徹黨的干部路線和方針,在具體制度中體現黨對各類公務員的統一管理;堅持從國情出發,建設中國特色的公務員制度——與中國特色社會主義政治制度相適應,從現階段的中國國情出發,著重解決公務員制度建設中的主要問題;保持公務員制度的連續性和穩定性,同時吸收改革的成果,完善公務員制度。
《公務員法》被稱為我國公務員管理、干部管理的“母法”和總章程,具有重要的法律地位和權威。在我國,中央政府在公務員管理方面享有較高的權威,具備較強的中央集權特點。但是,《公務員法》也賦予地方政府一定的自由裁量權,例如省級公務員主管部門和民族自治地方擁有一定的人事行政權。這一方面保證了依據《公務員法》的集中統一管理,對中央機關的公務員和地方機關的公務員不做區分而統稱公務員。另一方面,在具體執行上,根據我國幅員遼闊、各地差異較大等特點,賦予了地方政府一定的人事行政自主性,是一種集權型與分權型相結合的管理模式。
同時,《公務員法》中多處出現由國家另行規定的表述?!豆珓諉T法》雖然在條文上較《暫行條例》有所增加,更具法律的可行性和可操作性,但是法律仍然是人事行政的原則規范,而相關具體規定實際上則由《公務員法》授權給了“國家”,需要通過制定法規規章等形式進一步實現?!豆珓諉T法》頒布后,公務員主管部門集中出臺了一批政策法規,包括《公務員錄用規定》《公務員考核規定》《公務員培訓規定》《公務員調任規定》《公務員申訴規定》等,對公務員的錄用、培訓、考核等事項作了規定。不過,由于《公務員法》實施后,沒有立即出臺相關細則,難以跟上《公務員法》和公務員制度運行的步伐,導致制度架構與現行人事行政分離。黨的十八大后,全面推進深化改革過程中,這一問題部分得到解決。由《公務員法》和經《公務員法》授權制定的法規規章共同組成的中國公務員管理法律體系受到關注,并進一步完善。
值得注意的是,除規范領導成員、法官、檢察官等任用的相關法律外,我國公務員管理上狹義的法律僅有《公務員法》。具體而言,在《公務員法》這一“母法”下,不存在依據《公務員法》而制定的相關專門法律或單項法律。
從《公務員法》可以看出,我國公務員管理法律體系形式較為單一,在此基礎上公務員主管部門則以制定法規規章為途徑擁有了較大的制度設計空間,從而使對公務員實施管理的國家組織和政黨組織在人事行政中可以更為靈活和自由。公務員管理部門的自由裁量權,在一定程度上也體現出了“黨管干部”原則,可以根據不同時期黨和國家的根本方針和任務適時調適《公務員》原則規范之下的相關具體制度,從而便于實現黨對各類公務員的統一管理。這也是中國特色社會主義政治體制相適應的中國特色公務員制度的明確體現。

(二)干部制度與中國公務員人事行政體系

中國制定《公務員法》和實施現代公務員制度的根本前提是中國現行的政治體制。具體而言就是中國共產黨作為唯一的執政黨全面領導并具體參與國家治理。在中國特色社會主義政治制度這一宏觀體制框架下,我國的現代公務員制具有鮮明的政治特征。首先體現在將“黨管干部”制度原則寫入《公務員法》第一章總則中,其中明確包含了黨倡導的意識形態、基本路線以及干部管理方針。實際上除《公務員法》外,我國只有《憲法》《教育法》《國防法》等少部分法律具有類似的現象??梢?,我國的公務員制度有意凸顯了政治性特征。

與中國政治制度和黨的干部制度相聯系,《公務員法》沒有規定公務員要“政治中立”,公務員的行為規范中首先要求“政治堅定”,對具有干部身份的公務員而言要堅持“對黨忠誠”,新修訂的《公務員法》中加入了“擁護中國共產黨領導和社會主義制度”是擔任公務員的基本條件,“自覺接受中國共產黨領導”是公務員應履行的義務。明確公務員的政治屬性,認為“公務員是社會主義事業的中堅力量,是人民的公仆”。將黨管干部的基本原則揳入現代公務員制度之中,要求公務員在思想和行動上長期保持較強的政治回應性,為黨的路線方正的貫徹提供有力的組織保證。

可見,我國的現代公務員制度與黨的干部制度確實實現了較為全面的融合,而且通過引入和建構凸顯供給制原則的現代公務員制,給黨的干部制度帶來了生機和活力。黨的干部制度與現代公務員制度的融合發展,使中國的公務員制度不再是封閉的人事行政系統,而成為被黨管干部系統所包含的更為開放的人事行政系統。具體而言,中央與地方之間、國家機關與非國家機關之間、政務官和事務官之間可以相互流動;選任制的領導成員在任期結束后可以回到委任制的公務員體系中;在黨的干部制度下被統一管理的具有一定職務層次的軍隊、國有企事業單位、群團組織中的干部,可以進入公務員系統,而具有公務員身份。特別是關于公開選拔的相關規定,為社會人才進入公務員隊伍進一步拓寬了準入途徑。這種準開放式的人事行政模式,也是我國現代公務員制的重要特點。

(三)《公務員法》與中國公務員權利保障體系

與《暫行條例》相比,《公務員法》開明宗義地指出,保障公務員權利與規范公務員管理同為公務員管理法律建設的兩大支柱,這體現了作為法律的《公務員法》的應有之義,也表現出現代公務員制的基本意涵?!豆珓諉T法》在具體制度安排上較為詳細地規定了公務員擁有的權利以及保障措施。諸如“公務員在法定工作日之外加班的,應當給予相應的補休”“任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資”等,對公務員權利保障規定地較為詳細和周全。

同現代公務員制的現代性中的職務常任制相聯系,我國公務員制度明確規定了公務員身份保障原則?!胺且蚍ǘㄊ掠?、非經法定程序,不被免職、降職、辭退或者處分”,這就以法律制度的形式正式確立了中國公務員的身份保障原則??梢哉f中國的公務員制度已經具有了現代公務員制的基本建構特征。

當然,在《公務員法》的具體實施過程中,仍會受到傳統重義務、輕權利的人事行政文化影響,制度成果并不能完整實現。制度與現實的差距還需要在今后的中國現代公務員制和人事行政發展中持續彌補。隨著國家治理能力和治理體系現代化不斷推進,有必要不斷完善公務員權利保障。保障公務員合法權利,既是促進公務員公平公正行使公權力的基本前提和保證,也是維護功績制原則的核心特征。

與一些國家的現代公務員制度相比,我國《公務員法》規定的公務員權利保障機制仍顯不足。主要表現為:一是雖然我國《工會法》明確了機關人員工會組織的權利,并且在實際的人事行政中也存在公務員工會組織和活動,但在《公務員法》中沒有任何關于公務員工會基本定位等規定。二是我國的人事行政管理職能主要由黨組織和人事主管部門承擔,公務員權利以及功績制的實現主要表現為組織內部的人事行政活動,而沒有像部分國家那樣由獨立于政府部門之外的具有較強獨立性的第三方委員會參與。最后《公務員法》僅針對當前規模較小的聘任制公務員打開了司法救濟之路,而對其他公務員并沒有相關規定,同時我國的《行政訴訟法》又明確否定了公務員的司法救濟。

《公務員法》中有關公務員權利保障制度和體系的建構,體現了中國現代公務員制的特點。隨著國家治理體系和治理能力現代化的不斷推進,以及社會經濟的不斷發展,完善公務員權利保障機制必將成為今后我國公務員制度改革的重要議題。

 

 結語

雖然公務員制度經過數十年的發展,最終以法律形式確認下來,但仍存在制度與現實分離的現象。當前,即使在《公務員法》中明確保障的公務員權利還缺少具體的保障措施和程序,這違反義務與權利間的平衡。在今后的公務員制度改革中,應增加公務員權利救濟的規定,針對公務員權利保障救濟制定綜合性規章,為公務員提供合理救濟途徑。修訂《公務員法》僅是黨的十八屆四中全會提出的法治國家建設的第一步,今后應該不斷深化中國人事行政的立法改革,通過制定公務員工資法、倫理法等,健全中國特色公務員法律體系,最終實現國家治理體系和治理能力現代,完成中國現代國家的建構。

 

       本文原載于《治理現代化研究》2019年第2期。方便閱讀,略去全部注釋,并有刪節和調整。

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